Многие этим пользуются, спекулируют и подогревают итак неспокойную обстановку в округе. Значит, кому-то это на руку. Только кому? В этой статье приводится экспертное мнение об этом Ростислава Туровского.
После создания Северо-Кавказского федерального округа в 2010 году периодически возникает вопрос об очередном переделе границ, объединении или разделении ныне существующих федеральных округов. Одна из идей, которые можно встретить в публикациях СМИ, состоит в выделении восточных республик Северного Кавказа – Дагестана, Чечни и Ингушетии в отдельный Восточно-Кавказский федеральный округ. При таком варианте передела границ остальные регионы СКФО могут быть объединены с Ростовской областью, Краснодарским краем и Адыгеей в Западно-Кавказский федеральный округ. Другая идея заключается в расширении границ СКФО за счет тех же трех регионов ЮФО. При обоих вариантах, заметим, придется расширять Приволжский федеральный округ за счет Волгоградской и Астраханской областей и Калмыкии. Нередко в СМИ говорится о том, что подобные идеи серьезно рассматриваются на федеральном уровне.
Попробуем разобраться, является ли нынешняя структура федеральных округов оптимальной или нет. Как известно, административные границы на Кавказе менялись очень много раз на протяжении всей истории. В советское время, особенно в 1920-30-х гг., проводилось множество экспериментов, пока шел поиск более или менее оптимальной структуры. В частности, одно время существовал Северо-Кавказский край со столицей в Пятигорске, который имел границы, близкие к границам нынешнего СКФО. Национальные автономии на недолгое время объединялись в Горскую республику, но затем были разделены на отдельные регионы. Аргументы, которые сейчас приводятся в пользу передела границ федеральных округов на Юге России, можно разделить на экономические и этнополитические.
Один из «экономических» аргументов напоминает нам о советских границах экономических районов. Действительно, Северо-Кавказский экономический район включал десять регионов, к числу которых, наряду с нынешними территориями СКФО относились Краснодарский край, Ростовская область и Адыгея. Остальные территории Южного федерального округа – Волгоградская, Астраханская области и Калмыкия входили в Поволжский экономический район. Но утверждать на этом основании об экономической разорванности территории нелепо. Экономические районы создавались в Советском Союзе для целей централизованного планирования в совершенно другой политической и экономической системе. Мы все-таки давно уже живем в новых реалиях, и ушли от госплановской централизации. Границы Северо-Кавказского экономического района имели, конечно, свой смысл и основание, но из этого совершенно не следует, что к ним необходимо привязывать стратегические планы государства на нынешнем этапе. Современная экономическая система – гораздо более гибкая, она не сковывает бизнес административными границами, и даже странно, когда советские экономические районы воспринимают как некую объективно и вечно существующую реальность: так могут делать только непрофессионалы, когда-то учившие в школе экономическую географию или что-то слышавшие о ней. Сейчас, после создания СКФО стратегии и программы социально-экономического развития привязаны к нынешним границам федеральных округов, эти документы являются не декларациями, а конкретными планами, и необходимо добиваться их исполнения, а не устраивать игры с перекройкой границ, которые приведут к необходимости пересматривать большое количество финансовых документов.
Согласно другому «экономическому» аргументу разделение федеральных округов приводит к недофинансированию регионов СКФО. Этот аргумент выглядит не менее странным. Например, выделение дотаций, субсидий и субвенций, как основных видов федеральной финансовой помощи к границам федеральных округов вообще никак не привязано: решения принимаются в отношении конкретных регионов, в зависимости от их
потребностей. При этом в границах прежнего ЮФО в число крупнейших получателей федеральной финансовой помощи стабильно входили Ростовская область и Краснодарский край, что обусловлено их проблемами, помноженными на размер территории и численность населения. Кроме того, Краснодарский край оказался в центре особого внимания федеральной власти в связи с проведением Олимпиады в Сочи. Выделение СКФО, напротив, изменило ситуацию к лучшему, поскольку иначе его регионы оказывались и продолжали бы оставаться в тени крупных регионов ЮФО, а тема недостаточного финансирования Ставропольского края и республик, напомним, поднималась еще в период существования «большого» ЮФО как раз из-за влияния его самых крупных регионов.
Несомненным плюсом является нынешняя компактность СКФО, которая повышает его управляемость и «приближает» все его территории к федеральной власти. Прежний ЮФО был чрезмерно большим и, как уже сказано, его наиболее крупные и экономически привлекательные регионы неизбежно оттягивали на себя внимание центра. Причем по числу субъектов федерации СКФО не самый маленький: так, в УрФО входят всего шесть регионов. Говоря о размерах и управляемости федеральных округов, не следует также забывать, что планы передела их границ могут только ухудшить ситуацию. Так, возникает вопрос, что же будет с управляемостью Приволжского федерального округа, который и без того огромен, и куда могут быть добавлены еще три региона. В результате мы получим огромную территорию, протянувшуюся от Нижнего Новгорода до Каспия, и с точки зрения управляемости это будет, пожалуй, худший федеральный округ. Если выделить Восточно-Кавказский федеральный округ, состоящий из трех республик, то это, наоборот, будет необоснованно маленький округ, который еще и будет восприниматься негативно в качестве своеобразного «гетто» для трех проблемных регионов России.
Непосредственно же от границ федеральных округов может зависеть реализация инвестиционных проектов, взаимосвязанных со стратегиями их социально-экономического развития и реализуемых за счет бюджетных средств или на основе государственно-частного партнерства. В прежних границах была разработана ФЦП «Юг России», но она имела на фоне других ФЦП регионального развития небольшое финансирование, и не обеспечивала комплексное развитие всей территории прежнего ЮФО. Также действовала отдельная ФЦП по Чеченской Республике, которая, наоборот, притягивала громадные средства во всего лишь один регион. В новых условиях появилась возможность разработать сбалансированную стратегию социально-экономического развития СКФО, а затем – соответствующую государственную программу, которая в настоящее время реализуется. Возникла корпорация развития СКФО, формируется туристический кластер, охватывающий все регионы федерального округа.
Этнополитические аргументы в основном говорят или о сложности этнического и конфессионального состава СКФО, или о том, что его границы разделяют близкие народы. В частности, в состав СКФО входят как регион с преимущественно русским населением – Ставропольский край, так и национальные республики. В республиках серьезно различаются структура и конфликтность ислама, и в этой связи можно условно говорить о западных и восточных республиках Северного Кавказа (не забывая притом и о Северной Осетии с ее преобладанием христиан). Разделение на западные и восточные республики можно также связать с долей и влиянием русского населения, которое малозначимо в восточных республиках. Но непонятно, зачем делить СКФО на части по этим причинам. С одной стороны, этнический и конфессиональный состав населения буквально каждого региона СКФО уникален, но каждый регион отдельным федеральным округом не сделаешь. С другой стороны, одни и те же по сути проблемы межнациональных отношений, радикального ислама, миграций, положения русского населения и т.д. в разной степени представлены во всех регионах СКФО. Состав округа позволяет решать эти проблемы в комплексе, одновременно используя индивидуальный подход к каждому региону.
Что касается «разделяющей» роли СКФО, то действительно, за его пределами оказалась часть народов абхазо-адыгейской языковой группы, а именно – адыгейцы. Разделено и казачество: в СКФО представлены терские казаки, в ЮФО – кубанские и донские. Безусловно, территория СКФО не является и не может быть идеальной, чтобы удовлетворять все существующие интересы и потребности. На наш взгляд, отделение границами округа одних народов и одних казачьих войск от других не составляет существенной проблемы. Округ – это не субъект федерации и не государство, он создан для более удобной организации политического и социально-экономического управления, но не создает никаких барьеров для свободной коммуникации через его границы. Да и вообще федеральные округа не создаются по этническому принципу. Притом Адыгея окружена со всех сторон Краснодарским краем и присоединить ее одну к СКФО просто невозможно. Объединить все казачество в одном федеральном округе невозможно и бессмысленно, поскольку казаки живут на всей территории России. Кстати, также как и народы Кавказа. Взаимодействие «разделенных» народов вполне может быть организовано на уровне горизонтальных связей, посредством общественных организаций, отношений между субъектами федерации и др. Округ этому никак не мешает и, наоборот, выступает за сотрудничество с регионами и общественными структурами ЮФО.
Таким образом, хотя с исторической точки зрения СКФО – это структура очень молодая, она на данном этапе является оптимальной и сбалансированной. Ее деление на части или расширение ситуацию не улучшают, а аргументы в пользу передела границ не выглядят состоятельными. Тем более что нынешний СКФО имеет свои планы, программы и стратегии, которые еще нужно реализовать и которые рассчитаны на долгие годы.
